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我国矿产资源“走出去”现状及战略部署和政策建议
2008年7月17日

我国矿产资源“走出去”现状及战略部署和政策建议

 

(中国国土资源经济研究院·北京 101149

 

一、我国矿产资源“走出去”现状

1、我国矿产资源“走出去”取得成绩

经过近20多年来的改革开放,我国综合国力和国际竞争力增强,国内企业到海外投资的法律法规先后出台,相关政策放宽,我国企业“走出去”开发国外资源步伐明显加快。

油气资源

相对我国其它矿产来讲,我国油气资源走出去起步比较早,已初具规模,但与西方大国相比,我国海外石油份额仍然偏小。预计2002 年中国石油企业在海外的份额油总量为 2000 万吨左右,占我国原油进口量的28%,其中中石油为1018万吨,中海油829万吨。

1993 年我国步入原油进口国行列,中央决策层明确提出了走出去的战略, 要求在海外建立稳定可靠的石油生产和供应基地。当年,中石油中标秘鲁塔拉拉六、七区块项目,拉开了中国石油进军海外市场的帷幕。虽然这两个区块原油高峰日产量只有 7000桶左右,但这对于中国石油企业来说是一个突破。此后,中石油先后转战委内瑞拉、加拿大、泰国、巴布亚新几内亚、苏丹以及哈萨克斯坦等地,获得的海外份额油产量稳步提升,从1997 年份额油的52万吨,上升到 2000 年的500万吨,2002 年达到了 1018 万吨。到目前为止,中石油已在海外签订合同项目26个,其中有22个勘探开发项目,2个管道项目,炼油和化工项目各1个。业务范围包括油气勘探开发、生产销售、炼油化工及成品油销售等领域,初步形成了中东和北非地区、中亚及俄罗斯地区和南美地区三大海外发展战略区。

中海油也是最早涉及海外勘探开发的中国石油企业之一。1994年出资1600万美元收购印度尼西亚马六甲油田32.85%股份,获得份额储量1280万桶,第二年又买了该油田的6.39%的股份,每年从该油田获得份额油近40万吨。1997年中海油与美国签署了向我转让缅甸海上M7/M9区块5.9%权益的协议。2002 中海油出资5.91亿美元收购西班牙瑞普索公司在印尼五个区块的权益,接着又通过“市场换资源”的原则,参与澳大利亚和印度尼西亚的三块石油天然气田开发。中海油已完成收购印尼东固天然气项目的储量股权,该项目投产后,每年将为我国提供260万吨液化天然气;515又与澳大利亚西北大陆架天然气项目(简称“NWS项目”)的现有股东,就收购该项目上游油田的产量及储量权益签订了购买协议,中海油将取得“CLNGJV25%的股权。到2002年,中海油境外份额除了原油829万吨外,还有天然气16亿方。

中石化同样也加快了海外投资的步伐。从 2001 年起,中石化投资 100 亿元人民币开发西非、北非、中亚和东南亚的油田,以调整其上下游业务发展不均的结构。另外新星石油公司在科特迪瓦阿比让盆地也开展了石油物探项目。

黑色金属

我国黑色金属“走出去”取得了较大的成功是铁矿和铬铁矿。到目前为止,我国在海外铁矿山中的分成产量占我国铁矿石总进口量的25%。主要合作项目有:

11990年我国冶金进出口总公司与澳大利亚哈默斯利公司合资开采恰那铁矿,中方出资1亿美元,取得恰那铁矿40%的股份。矿山生产能力为1000万吨。

21992年底,首钢出资1.2亿美元收购“秘鲁铁矿公司”98.2%股份,包括该公司所有的固定资产和680平方公里矿区范围内全部矿产资源的永久性勘探、开采及经营权。该矿区铁矿石品位为50-60%、资源量约14亿吨,矿山生产能力为750万吨成品矿。该矿区除了丰富铁矿外,铜矿地质背景好,具备大型铜矿的成矿条件,原冶金部就对该矿勘探区进行铜矿风险勘查和开发,预计铜地质储量有200万吨(铜金属)。

3)鞍钢在澳大利亚购买两座矿山,持股40%,包销60%的产品。

42001年宝钢与巴西CVRD公司签订协议,双方各出资50%,在巴西建设年产600万吨优质铁矿石的矿山。

铬铁矿“走出去”也取得一定进展。原冶金部中钢集团等企业与南非合作开发铬铁矿项目,项目总投资约7000万美元,中方占60%的股份,拟建成矿山生产规模30万吨。该项目落成投产后,我国在海外中的分成产量将占我国铬铁矿总进口量的20%左右。此外我国还分别与巴西、几内亚、科特迪瓦、马来西亚和玻利维亚等国有关部门探讨开展铁矿、铬矿、金矿和铜矿的合资合作开发项目。

贵金属及有色金属矿产

我国贵金属矿产“走出去”主要就是金,有色金属矿产“走出去”主要为铜和铝。从80年代后期,有色部门开始探索到国外勘探开发铜矿,并利用部分援外款到非洲的一些国家开展了地质调查等基础地质工作。也曾先后在澳大利亚以及东南亚、南美洲的一些国家通过技术合作的途径开展了一些以铜、金为主要目标的风险勘查活动,发现一些好的勘查目标和远景区。原地矿部门也在非洲、亚洲、拉丁美洲等发展中国家开展金矿、铜矿、金刚石等矿产勘查项目,其中在加纳、民主刚果等非洲国家金矿和铜矿合作项目上取得一定进展。1992年,与加纳恩考斯考矿业公司签订协议,在加纳东部恩考斯考地区140平方公里的范围内开展金矿地质勘查工作;1994年,与民主刚果公司合作开发其加丹加省钴铜尾矿项目,对方提供资源和土地,我方提供技术和设备;2000年中方出资8000万美元购买了赞比亚谦比西铜矿开采经营权(中方控股85%),该矿于今年正式投产,初期年产铜精矿11.4万吨,计划建成采选4.7万吨铜的生产能力。另外我国计划投资十几亿美元与越南合建多农铝土矿矿山,初期建设年产100万吨氧化铝厂,最终达到200-300万吨。该项目落实并投产后,将占我国铝土矿进口量的50%以上。

化工矿产

钾盐是我国极其短缺的矿产资源。化工部门和原地矿部门曾多次到世界钾盐资源丰富的国家考察,通过比较分析,最终选择了老挝和泰国作为我国钾盐勘查开发目标国。19997月朱总理会见老挝总理时,共同提出开发老挝万象钾盐矿,设计年生产能力为100万吨氯化钾。目前该项目在各级政府及部门的大力支持下,前期工作进展顺利。还有我国与泰国合作,在泰国呵呖盆地和沙空那盆地,设计年生产能力为100万吨钾盐矿山。这两个项目落成投产后,我国海外钾盐产量能够满足国内1/3需求。

2、目前我国矿产资源“走出去”存在主要问题

从目前我国矿业“走出去”情况来看,油气部门具备了到国外开发油气的基本能力,在国外实际投资项目比较多,也取得了初步成效,同时由于做了充分的准备和注重总体的部署,油气“走出去”潜力较大,因而具有一定的可持续性和国际竞争力。非油气矿产“走出去”虽已开始步入正轨,但缺少总体战略部署,到国外开发资源的能力比较弱,目前虽洽谈项目比较多,实际投资项目少,成效也不太显著。

目前我国矿产资源“走出去”仍存在许多问题,未来道路不平旦。首先先机已被国外占据。80年代末90年代初,很多发展中国家改善矿业投资环境吸引外资,出台了一系列优惠政策,加上世界当时矿业形势较好,一些有实力的资深矿业公司借机在全球扩张。几乎在世界上每一个有资源潜力的角落都有跨国矿业公司活动的踪迹。其次我国矿业企业的国际竞争力低。在几年以前,世界矿业界进行一次合理化调整,不同国家相同或类似业务的大型矿业跨国大公司联合、兼并和重组,使企业整体实力增强,成本降低,国际市场竞争力大大提高。目前矿业全球化新的分配格局正在逐步形成,我国企业“走出去”面临的竞争对手正是以美国、加拿大、澳大利亚、南非等传统矿业国家为基础的跨国公司,这些跨国公司大都已有百余年的跨国经营的历史,具有丰富的矿业的商业运作知识和国际资本经营的经验,并且他们的矿业资本、技术服务、信息咨询等配套市场发育完善。然而与国际矿业企业相比,我国“走出去”企业是长期在计划经营体制下经营的,规模小、资本积累严重不足,又相对分散,形成不了规模优势,加上“走出去”时间短,经验明显不足,对国际矿业经营惯例还不是很清楚和熟悉,国际竞争力低。其三就是我国到海外投资的法律法规还不完善。我国矿业企业“走出去”手续过于复杂,这不仅增加了大量不必要的成本,更主要的是贻误了投资的良机。

二.“走出去”的战略部署和战略重点

在具体战略选择上,既要突出重点,又要多元化发展。面对复杂多变的世界,矿产资源“走出去”要根据我国国情和对资源的需要,发挥比较优势和后发优势,突出重点。同时,要作多手准备,在投资市场、投资领域、投资主体等方面要实行多元化,不能单打一。

1.在利用方式上,贸易与勘查、开发并举

利用国外矿产资源通常有三种途径,一是单纯的贸易进口(市场购买),二是买断矿山股权,三是从风险勘探做起,找到矿后再自主进行开发。目前,我国98%的进口矿产品是采取贸易进口的方式,已成为国际市场石油、铜精矿、废杂铜、铁矿石、锰矿石、铬铁矿、氧化铝的大买主。这个方式容易引起矿产品价格的剧烈波动,极易造成哄抬物价的效果,对进口国极为不利。对于象石油这样的战略资源,如果进口过份依赖,一旦发生供应中断等突发事件,将对国家经济安全构成严重威胁。通过买断矿山这个途径,风险性虽小,但耗资巨大,成本过高,在经济上不太合算。但在目前国内普通缺乏国际矿业运作经验和管理人才的情况下,仍不失为一种可行的选择。采用投资风险勘探的做法,找矿勘探投资相对较少,尽管风险较大,但高风险往往带来高回报。找到矿,矿的价值往往就是找矿投资的几十倍,甚至几百倍。

总而言之,随着我国矿产进口增多,对外进口依赖性增强,要逐渐改变单纯依靠贸易进口的状况,采取贸易与勘查、开发并举的方针,通过多种方式利用国外矿产资源。要继续发挥贸易的主导作用,对于国际上资源充足、分布广、保证程度高、我国对外进口依赖性不太大的矿产要继续发挥贸易进口的比较优势。同时要采取积极有效措施,大力扩大在国外的勘查开发,尤其要加快我国资源短缺的重要矿产在国外的风险勘查开发。通过风险勘查开发,建立国外矿产品生产供应基地和资源储备基地,发挥其在稳定矿产贸易供应中的基础作用和调节作用。

2.在矿种选择上,要以我国资源短缺的战略矿产和大宗支柱性矿产为重点,坚持补缺、补紧、补劣的原则

“走出去”参与全球矿产资源开发,首先应保证我国国内资源短缺且与国民经济和社会发展密切相关的矿产从国外稳定获取。因此,应以我国资源短缺的或缺少国际竞争力的大宗支柱性矿产以及新能源和新矿物原料为重点,兼顾其它矿产。从在国民经济和社会发展中的重要性、对外进口依赖性和国际资源可供性等几个方面综合考虑,可以将其分成两类:第一类:能源矿产。作为国家最重要战略矿产,以石油、天然气为重点。第二类:我国大宗支柱性短缺矿产。作为国家重要战略矿产,以铜、富铁、钾盐、富锰、铬为主。

3.在国家和地区选择上,要充分利用我国的政治优势和地缘优势。要以矿产资源丰富的发展中国家,特别是我国周边和非洲国家为重点,争夺油气资源丰富的中东地区,兼顾拉丁美洲,渗透其他一些矿产资源丰富的国家。实现我国矿产资源供给在全球范围内的优化配置。

周边国家与我国外交、经贸双边关系好,社会政局比较稳定,矿产资源丰富,并且已有一定工作基础,有先期开展工作,条件比较成熟。如我国周边国家中南方的泰国、老挝、越南、印度尼西亚、巴布亚新几内亚和澳大利亚,北方的俄罗斯及中亚五国。

非洲许多国家是反对以美国为首的霸权主义,不愿意西方跨国公司进入,目前受日本及西方发达国家控制程度比较低。随着非洲矿业法、矿业税费等方面修改和矿业投资环境的改善,对与非洲有着深厚友谊中国来说,非洲应为我国矿产资源“走出去”重点地区之一。

中东地区是油气资源,特别是石油集中地。从长期看,未来石油供应大部分仍来自该地区,所以尽管该地区战争不断,是世界争夺重点,但作为世界上人口最多中国,也要积极参与,否则以后会受制于人。拉丁美洲资源丰富,矿业起步早,矿业法律法规完善,矿业投资环境好。

另外对于矿产资源丰富、但与我国外交和经贸关系需要进一步改善、或被西方大国严密控制封锁,或社会和政局不稳定国家,条件尚不成熟,要加强双边关系,搜集信息,研究对策,创造条件及时介入,如印度和伊拉克等。

4.在运作机制上,坚持以市场为导向、以经济效益为中心,以企业为投资主体,实行多元化发展。

要做到政企分开。企业是投资主体,政府通过政策支持和宏观管理,增强企业的国际竞争能力,引导企业“走出去”开发利用国外矿产资源。在实际运作上,要与国际惯例接轨,坚持以市场为导向,以经济效益为中心,要实行多元化发展,鼓励具实力的企业或企业集团到国外发展,特别是非国有经济,在对外投资和国际市场竞争中,机制灵活,反应快,具有独到的优势,应充分发挥其积极作用,使之成为我国海外投资的一支“生力军”。在运作方式上,可采取独资开发、或与其它外国矿业公司或国际财团合资经营的方式;在筹、融资战略上,要在国内筹、融资的同时,有步骤、有重点地在国际矿业资本市场上筹、融资;在项目规模上,做到大、中、小项目并举。

三、“走出去”开发利用国外资源的政策建议

“走出去”进行海外资源风险勘探和开发,开辟对经济发展起重要作用的大宗紧缺资源的海外稳定供矿渠道,逐步建立海外资源生产基地和储备基地,以保障21世纪我国国民经济和社会可持续发展。这是一项国家战略目标。国家要通过规划、扶持和管理,提高对外矿业投资的整体水平,提高企业国际市场竞争能力。为推动这一开放战略的顺利实施,建议国家采取如下的一系列政策措施:

1.在国家外交战略中进一步突出资源外交的地位

根据中央的“走出去”开放战略的总要求和总部署,国家在外交战略中应把“走出去”参与全球矿产资源开发作为重要任务目标加以考虑,建议国家有关部门要求我国驻外机构及时提供当地资源状况、投资政策、法律法规等最新信息,帮助我国企业建立联系渠道,疏通关系,解决疑难问题。以进口矿产品为条件,取得出口国在资源勘查开发上的互惠待遇。对一些有重要影响的资源大国和地区,特别是发展中国家中的资源大国,建议派驻一名懂资源开发的专业人员。另外为了维护和保障本国企业在海外利益,为了获得与对方国家的同等待遇,为了防止经济摩擦危机和投资安全,我国要从外交上以政府名义与资本引进国签订保护协议,来保护我国企业的合法权益。

2.完善有关到海外投资的法律法规,简化企业“走出去”手续

加入WTO后,中国政府要逐步对不符合WTO规则的法律法规进行了清理和修改完善。政府需要按照国际惯例修改和制定我国海外矿产勘查开发管理的政策,为企业参与国外资源勘查开发进行投资和融资提供法律保障。如批准境外注册的子公司对外融资权并允许在国外上市融资;允许并鼓励国内企业使用自有资金以多种形式参与境外勘探开发活动,已发生的费用,经国家有关部门审核后允许在当年列支作税前扣减等。

在简化国外资源勘查开发项目的审批程序上,建议国土资源部和商务部共同成立一个矿业企业“走出去”办理中心,中心设在国土资源部,企业“走出去”一切手续在该中心办理。

3.安排财政专项,实施全球矿产资源及投资环境评价计划

借鉴国际经验,安排财政专项,通过在重点国家和地区开展前期地质评价工作,实施全球矿产资源评价计划,摸清主要目标国的矿产资源潜力,研究投资环境,为政府制定全球资源战略和政策提供决策依据,为企业走出去勘查开发国外矿产资源降低投资风险,提供信息服务。

4.对企业的矿业跨国经营给予优惠贷款及税收优惠

对海外探矿公司,国家进出口银行或其它银行用于符合国家产业政策的境外矿产勘查开发投资项目的政策性贷款利率,原则上应优惠于国内同类项目。贷款设立一般贷款、特殊贷款,其中特殊贷款税率比一般贷款低,贷款金额多,是专门用来提供到国外勘探我国短缺性和大宗支柱性矿产的企业。

税收优惠:用于境外勘查开发的国产机械仪器装备及零备件,免征出口税;在国内市场紧缺条件下,中方份额矿产品及其加工产品返销国内时减免进口关税和进口环节增值税;另外还可以借鉴日本的海外探矿备用金制度,将海外的与矿产销售收入有关的50%开采所得作为公积金使用(3年用完),无需纳税。

5.建立国外矿产资源地质调查和风险勘查专项基金

借鉴国外一些国家成功的做法,先设立国家海外矿产资源地质调查和风险勘查专项资金,并从地质勘探事业和资源补偿费上缴中央政财部分中各拿出一块,用于对拥有一定经济实力的国有大型企业符合国家产业政策的境外勘探项目给予一定比例的补贴,滚动发展。待条件成熟后,再转为国家境外风险勘探基金。基金管理的基本原则是:确保基金有正确的投向;符合市场经济法则;保值增值;起到“四两拨千斤”的作用。

在国家海外矿产资源地质调查和风险勘查专项资金尚未出台之前,建议赋予国家地质调查局动用地质勘探费进行海外矿产资源地质调查的职能。

 

参考资料

1〕《“走出去”开发利用国外矿产资源》 国土资源部信息中心 大地出版社 2001

2〕《矿产资源“走出去”开放战略研究》 吴荣庆 胡小平 主编  大地出版社 2002

3〕《加快走出去步伐 实施多元化战略 中华人民共和国商务部信息网

4〕《中国矿情通报》(WTO专辑) 国土资源部储量司  2002

 

作者介绍:柳正   助理研究员  现主要从事国土资源经济、政策、国外矿业投资环境分析等方面的研究,目前发表学术论文20余篇,参加主要课题有《全球矿产资源战略研究》、《矿产资源“走出去”开放战略研究》、《石油资源政策研究》、《全国矿产品国内外市场形势分析及发展前景预测》、《加入WTO对我国资源经济政策调整研究》、《我国矿产资源关税政策研究》等。

联系地址:北京市通州区259信箱  邮编:101149

联系电话:010-61595983  E-mail:liu3zheng4@sohu.com

 

 
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